2015国家公务员热点时评——美国公务员的监督制度

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　　从19世纪20年代后期到1883年，伴随着工业革命和政党分肥制，美国面临着第一次政府官员的严重腐化。标志着美国现代公务员监督制度初步建立的1883年《彭德尔顿法》就是于此背景下颁布的，它确立了功绩制原则，有效遏制了政党分肥中的公务员腐败。但贪腐问题在高级公务员的队伍中重又生根，有鉴于此，美国国会1978年通过《从政道德法》，确立了独立检察官制度，在预防堕落上效果明显。与此同时，《监察长法案》颁布实施，设立了监察长办事处，有力加强了对公务员的监督。从1993年开始，美国联邦政府又进行了一场延续8年的“重塑政府”运动，建立起了世界民主国家中比较完备的公务员监督制度。美国公务员监督制度历经100多年持续不断的改革探索，确立了目前行之有效的公务员监督制度的基本构架。

　　健全的公务员财产申报制度是利刃

　　在增强政府公信力、强化公务员约束力、预防治理腐败上，财产申报制度发挥着重要作用，是目前许多国家预防腐败的有效手段。美国的财产申报制度在世界上颇具代表性、堪称典型。1978年美国国会颁布了《从政道德法》，正式确立了官员财产申报制度。仅一年时间，美国就有近3/4的州制定了地方性的财产申报法。1989年，作为《从政道德法》的修订法案，《从政道德改革法》的颁布实施使美国确立了更加完备规范的具有主体广泛、内容全面、建制规范及审查严格四大特点的申报制度。从涉及的申报人员范围来看，负有申报义务的公务员包括白宫官员在内的所有政府官员、参议院和众议院的议员及其雇员、法官和司法雇员等，涵盖了行政、立法和司法三大系统。不仅申报主体范围广泛，申报内容也极为全面。美国公务员申报财产不仅包括财产及其收入、买卖交易、债务、任职协议与安排、兼职收入、5000美元以上来源以及馈赠、旅行、补偿等七项内容，精细程度可见一斑。审查过程权责明确，政府道德署负责白宫官员，部门的专职道德官负责本部门政府官员，议院的书记官或者秘书长负责参议院和众议院的议员及其雇员，联邦法院专门设置的司法道德委员会负责法官和司法雇员，不同的机构对应不同的群体，十分规范。在对待申报结果上，《从政道德改革法》对财产申报中的违规行为规定了严厉的处罚措施，对拒不申报、无故拖延、漏报、谎报者处罚特别严厉。

　　规范的绩效评估制度是铁笼

　　自奠定绩效制原则的《彭德尔顿法》实行以来，美国政府不断补充和修正绩效评估的法律体系，直到1978年，在对近百年来的美国文官制度进行全面总结的基础上，美国国会通过了美国制度史上具有划时代的意义、现如今持续发挥效力的《文官制度改革法》。美国政府不仅颁布了宏观的、系统的法典，还制定了具体可操的配套规章制度，将整个公务员绩效评估纳入到了法制化管理的框架中，形成了一套富有管理弹性的公务员绩效评估制度。配合制度建设，美国政府同时建立了人事管理局、功绩制保护委员会、联邦劳工关系局等相应的管理机构。作为最高人事机构，美国联邦人事管理局主要负责制定人事政策，为政府的人事管理业务提供咨询和指导，还负责执行政府推出的各项人事方案，监督政府人事管理业务的开展。自1990年代开启的重塑政府运动以来，联邦人事管理局实施分权，将公务员绩效评估权力下放，允许政府各职能部门自行设计公务员绩效评估体系并负责开展公务员绩效评估工作。美国还广泛吸纳普通民众的参与，为确保公民能够在透明的环境下监督公务员绩效评估的全过程，政府定期会向社会公众公布其年度绩效目标、绩效计划、绩效评估标准及绩效评估结果等。

　　完备的道德监督制度是屏障

　　公务员的腐化堕落与道德缺失是各国政府普遍面临的问题，美国也不例外。作为公务员制度比较完备的国家，美国历来重视从政道德对防腐治贪的重要作用，不断加强道德立法。1829年美国邮政管理局局长颁布美国第一部伦理法典，1883年《彭德尔顿法》出台，1958年联邦政府第一个文官职业道德法规《政府机构道德法规》的颁布将公务员道德从道德约束上升到了法律的强制，1961年肯尼迪总统签署的第10939号行政令确立了政府官员的道德标准，随后《从政道德法》《从政道德改革法》《行政部门雇员道德行为准则》《政府职业道德法案》和《政府道德办公室许可法》等也相继出炉，从国家法律法规的层面对公职人员的从政行为给予了严格细致的规范，形成了科学严谨、操作简易、全面系统的公务员道德法律体系。相应地，美国政府设立了联邦道德署、政府道德办公室等配套的廉政监察机构负责监督相应法律法规的执行。这些部门主要负责检查监督道德的执行情况，评估道德法和道德条例，提出立法建议，培训官员和政府雇员，以及预防道德失范。美国政府不仅强调政府监督，积极完善政府监督机制，还特别重视建立行政道德的社会监督机制，极力借助群众力量从政府的外围对公务人员产生约束效应。除此之外，美国政府将道德品行作为一项重要的选拔标准，凭此又将监督工作与人才储备工作联系了起来。

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